【封面】中国能源战略演变

信息来源:南网知行  发布时间2021-04-13

  五年计划(规划)解决的是一段时期内国民经济和社会发展问题,能源战略规划则为国民经济和社会发展提供重要支撑,它是国家战略体系的重要组成部分。70多年来,中国已经完成13个五年计划(规划),它们的编制实施过程随着国家发展理念的升华经历过一系列演变,相应的,中国能源发展战略也经历了从自主开发、增产保供,到提高效率、优化结构、强调节约、重视安全的演变。党的十八大以来,在新发展理念和“四个革命、一个合作”能源安全新战略的指引下,中国正加快能源转型,致力于构建现代能源体系。

  “一五”至“五五”计划:

  自主开发 增产保供

  新中国刚成立时,工业基础十分薄弱,就能源工业而言,矿山、发电站大多受到战争破坏,技术设备也十分陈旧落后。由于受到西方世界的孤立和封锁,新生的共和国必须依靠自己的开发生产来为现代化建设提供能源保障。

  “一五”计划开始于1953年,为了改变贫穷落后的面貌,建设一个先进富强的现代化国家,新中国确立了重工业优先的发展战略。在计划经济体制强有力的干预下,资源流向重工业部门,能源工业作为支撑重工业发展的重要动力,也得到了快速发展。“一五”期间,国家对能源工业的投入主要体现在投资、规模扩大和职能机构建立等方面,在全国实施的150多项重点工程项目中,煤炭、石油、电力等能源建设项目占到35%。

  增产,是这一时期能源政策的目标。到1957年“一五”计划结束时,我国迅速建立起了一批煤炭、电力、化工企业,发电、原煤、原油产量在这一时期均大幅增长。以落户在吉林的丰满水电站(扩建)项目为例,改建完成后,其发电能力由18万千瓦提升至56万千瓦以上,为东北的工业建设提供了有力支撑。

  实践证明,任何事物的发展都不是直线的,而是波浪式的,螺旋式的。1957年,苏联先于美国发射了人造卫星,在征服宇宙的竞赛中,社会主义阵营赢得了第一回合的胜利。苏联的榜样激发了中国的乐观情绪和赶超斗志。随后开始的“大跃进”运动和“文化大革命”几乎贯穿了“二五”至“五五”计划的近20年时间,其间中苏关系破裂,国家依靠精神上的动员和激励来刺激生产,能源工业发展经历了一段曲折探索的过程。

  高指标、高速度、低效益、低消费是该阶段能源发展的主要特征。这一时期,全民生产热情高涨,能源产量逐年提高。但政策指标脱离实际,忽略了自然资源条件,欠缺能源产业科学布局观念,以致能源工业发展的量与质未成正比。但凭借这一时期全国一条心、力争上游的干劲,能源工业发展也取得了一些重要成果。

  其中,1959年大庆油田的发现被誉为新中国工业史上的传奇,它结束了我国油荒历史,打破了“中国贫油”的论断,同时孕育了宝贵的“大庆精神”和“铁人精神”。随后,胜利、大港等一批油气田相继得到发现和开发,随着石油产量的提升,中国于1965年实现了原油自给,甚至在满足国内能源需求的基础上,于1973年世界石油危机时开始出口原油,供应国际市场,中国从一个石油进口国一举成为石油出口国。

  电力工业方面,在高涨的社会主义建设热情下,电力建设规模不断扩大。国家于1958年明确了“水主火从”的建设方针,电力工业得到快速发展,发电装机容量和发电量都实现了快速增长,一个相对独立完整的电力工业体系得以建立。整体而言,包括煤炭、石油、电力在内的中国能源工业在这一时期快速发展,为国民经济发展提供了重要的能源保障。

  “六五”至“九五”计划:

  开发与节约并举

  改革开放前,中国能源生产和消费存在运输紧张、环境污染、资源过量开采、投资负担过重等诸多问题,能源资源浪费突出,以致单位国内生产总值能耗越来越高,能源利用效率低。改革开放后,在重视能源生产的同时,中国开始强调节约能源资源、调整能源结构,提高能源利用效率。

  尽管“六五”计划增加了社会发展的内容,但这一时期的重心仍然是经济建设。经济社会的快速发展,对能源的需求不断提升,因此保障能源的供应是首要解决的问题,能源的开发和建设受到高度重视。

  长久以来,我国富煤、贫油、少气的能源资源禀赋,决定了我国以煤炭为主的能源生产和消费结构。因此,大力发展煤炭、提高煤炭产量是这一时期保障能源供应工作的重点。“六五”“七五”计划期间,我国先后在山西、内蒙古、新疆等地兴建了一批大型能源生产基地,同时建设大秦铁路,以保障产量和运力相配套。从“六五”到“八五”计划期间,原煤实际产量逐年递增,最高年产量达13.97亿吨,在一次能源中占75%。与此同时,国家还鼓励集资办电,加强油田的配套完善和天然气的勘探开发。

  然而,改革开放带来的旺盛能源需求,让能源供应的增长速度远跟不上经济发展速度。以石油工业为例,经过70年代的开采繁荣期后,受限于老油田产量自然递减加快和自身的资源储量,80年代的石油工业进入困难期,供需缺口越来越大,石油产量在1980年前后开始下降。由此,国家开始愈发强调节约能源资源。

  在“八五”计划以前,国家节能政策主要是压制能源消费需求,着重于“少用”,主要体现在安排专项资金技术改造、压缩烧油指标、优惠节能项目贷款利率、推广节能机电产品等方面。到“八五”计划时,我国首次提出开发与节约并举的方针,把节约放在突出位置。这期间,我国确立了社会主义市场经济的目标,改革开放得以快速推进,同时能源环境与效率问题开始出现。

  “九五”计划在坚持开发与节约并举的同时,开始大力调整能源生产和消费结构,第一次系统地将节能管理上升到能源发展的战略地位。“九五”期间,我国开始大力推广先进技术,提高能源生产效率,同时坚持能源开发与环境治理同步进行。此时国内的能源供需关系出现明显变化,除石油外,煤、电都呈现短期的供大于求局面,我国能源供给紧缺的情况有所缓解。

  据统计,1980-2000年间,我国国内生产总值年均增长9.7%,一次能源平均增长4.6%,实现了党的十二大提出的“经济翻两番,能源消耗只翻一番”目标;单位产值能耗下降64%,年均节能率达4.6%。

  此外,能源工业体制改革也随着经济体制改革不断推进。首先是能源工业价格体制,逐步由计划价格和限制价格向市场化价格转变。其次是开放能源工业市场,鼓励投资主体多元化。以电力工业投资为例,1985年国务院批转《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,确立了“电厂大家办,电网国家管”的集资办电方针,由此推动了我国电力体制改革及多家办电、多渠道投资办电新格局的形成。电力投融资体制改革吸引了大量非政府的投资主体进行投资,吸引了一大批独立发电厂商。期间,深圳率先用BOT模式引进外资兴建了沙角B电厂,并于1987年投产使用,每天能提供1100万度电,相当于1984年深圳市日用电量的10多倍以上。据1998年统计数据,非国家电力公司系统的独立电厂装机已接近50%。第三是转变政府职能,实施政企分开,改革能源工业管理体制。中央希望通过加强能源综合管理来加快推动能源工业发展,改善能源供应。

  “十五”计划至“十三五”规划:能源安全新战略

  进入21世纪,经济全球化趋势进一步加强。随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展,我国部分能源的对外依存度逐年攀升,加上能源利用效率仍然不高,能源安全面临严峻挑战。

  “十五”计划之前,我国能源安全的目标相对单一,就是保证能源供应的连续性。毕竟除了“九五”计划末期出现过短暂能源富余外,能源短缺一直是我国经济发展的主要瓶颈。我国加入WTO后,对外的国际交流与合作愈发频繁。环境的改变,使得我国能源安全的目标变得更加多元,特别是2005年《京都议定书》生效、2016年签署《巴黎协定》之后,我国能源安全的目标除了可靠的能源供应、稳定的外部合作环境外,更需考虑对社会生态环境的影响。

  从宏观经济面上看,“十五”计划和“十一五”规划的10年,是我国增长速度最快的10年,也是我国能源结构调整最重要的时期之一。一方面,经济的持续快速发展对能源的需求量巨大,这也造就了煤炭行业的“黄金十年”。煤炭之外,石油、天然气的消费比重也在不断提高,尤其是石油,自1993年我国变为石油净进口国之后,对外依存度逐年上升,影响到能源安全。另一方面,粗放的经济增长方式导致能源的利用效率不高,这造成了能源资源的巨大浪费和一系列的环境问题。

  在能源战略上,从“十五”计划起,我国有了能源领域的专项规划和中长期规划。“十五”计划基本延续了“九五”计划的思路,聚焦于优化能源结构,提高利用效率,同时加强环境治理。到“十一五”规划时,中国的能源战略迎来了调整,确立了“坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展,优化生产和消费结构,构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系”的指导方针。

  节约仍是一以贯之的主题,2007年,全国人大常委会通过了修改后的《中华人民共和国节约能源法》,节约资源开始被确立为我国的基本国策。“多元发展”则改变了过去以煤为主的能源生产结构,2007年颁布的《可再生能源中长期规划》,加大了对风、光等可再生能源的支持力度。“十一五”规划还提出“单位国内生产总值能耗比‘十五’期末降低20%左右”,这一目标在“十一五”期末也得以顺利完成。

  从2012年开始,我国经济结束了近20年的高速增长,2013年进入经济新常态。我国的经济增长速度由高速转向中高速,工业化进程从高速发展转向高质量发展。此时,我国能源消费增长进入换档期,供需相对宽松,能源发展进入到提质增效新阶段。

  “十二五”规划提出“推动能源生产和利用方式变革”,首次提出绿色发展。党的十八大将生态文明建设纳入到 “五位一体”总体布局中,“保护环境,加强国际互利合作”被写入规划,这一时期可再生能源得到长足发展。同时,“十一五”规划中的“构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系”的表述也改为“构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系”,“安全”被提到了第一位。

  2014年6月,习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议的讲话中强调,能源安全是关系国家经济社会发展的全局性与战略性问题,对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。他就推动能源生产和消费革命提出了5点要求,即推动能源消费革命,推动能源供给革命,推动能源技术革命和推动能源体制革命,全方位加强国际合作,实现开放条件下能源安全。这“四个革命、一个合作”的能源安全新战略,为我国能源转型发展指明了方向。

  “十三五”规划提出继续“深入推进能源革命,着力推动能源生产利用方式变革,优化能源供给结构,提高能源利用效率,建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系,维护国家能源安全。”这一时期,我国可再生能源得到加速发展,成为调节能源结构的主力,能源资源利用率得到提升,单位国内生产总值能耗、非化石能源占一次能源消费比重都完成了既定目标。

  2020年9月,习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上表示,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。“30·60”双碳目标是中国第一次在全球正式场合提出的碳中和计划时间表,同时也是为我国能源革命设定的总体时间表。碳达峰、碳中和目标被写入今年政府工作报告,纳入“十四五”规划。

  不同于发达国家完成工业化后推动绿色发展,我国是在工业化进程中向绿色转型。当前正处在压力叠加、负重前行的关键期,前面还有很多难关要过。但正如政府工作报告所展望的那样:“中国作为地球村的一员,将以实际行动为全球应对气候变化作出应有贡献。”

  文/卢翛楠 高亮